7月4日，財(cái)政部印發(fā)的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(下稱《試點(diǎn)辦法》)指出，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2013年適當(dāng)擴(kuò)大自行發(fā)債試點(diǎn)范圍，確定2013年上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省和山東省開展自行發(fā)債試點(diǎn)。
自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制。和原來的代理發(fā)債相比，允許地方政府自行發(fā)債是一次突破，但自行發(fā)債是從代理發(fā)債轉(zhuǎn)向自主發(fā)債的一個(gè)過渡，本質(zhì)上還并未改變財(cái)政部代發(fā)代償?shù)胤秸畟男再|(zhì)。筆者認(rèn)為，地方政府自行發(fā)債不同于自主發(fā)債，兩者不能混淆，區(qū)別主要有以下幾方面：
一是從地方政府擁有的自主權(quán)來看，自行發(fā)債中地方政府擁有的自主權(quán)相對(duì)較小?！对圏c(diǎn)辦法》規(guī)定，試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。這表明地方政府自行發(fā)債仍實(shí)行嚴(yán)格的年度發(fā)行額度管理，全年發(fā)債總額受當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額的約束，僅是對(duì)年度中的發(fā)債次數(shù)、每次發(fā)債的時(shí)點(diǎn)和規(guī)模擁有一定的自主權(quán)。而自主發(fā)債中地方政府則擁有充分的自主權(quán)，不實(shí)行年度發(fā)行額度管理。在美國，是否發(fā)行市政債券完全由本級(jí)政府決定，一般必須經(jīng)當(dāng)?shù)毓袢w投票表決或議會(huì)表決通過方能發(fā)行，但州及州以下地方政府發(fā)行市政債券要受經(jīng)常性預(yù)算平衡和嚴(yán)格的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的限制。
二是從發(fā)債模式看，地方政府自行發(fā)債仍采用代發(fā)代償機(jī)制，即由財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，并代辦還本付息事宜，這里地方政府與財(cái)政部之間存在委托代理關(guān)系。采用代發(fā)代償機(jī)制在實(shí)踐中會(huì)造成償債主體定位不清，使得中央財(cái)政實(shí)際上擔(dān)當(dāng)“最后償債人”的角色，承擔(dān)最終的清償債務(wù)責(zé)任，導(dǎo)致地方政府債券的國債色彩較濃，因此也被稱為特殊國債性地方債。自2011年11月開始實(shí)施的地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)并沒有從根本上解決以上問題。而自主發(fā)債則是由地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)自身發(fā)行地方政府債券，并辦理還本付息事宜，完全脫離了代發(fā)代償機(jī)制，地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)與財(cái)政部之間不存在任何的委托代理關(guān)系。地方政府自主發(fā)債中，償債主體定位清晰，發(fā)債主體、募集資金使用者和償債主體均是地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)，三者是統(tǒng)一的。
三是從發(fā)債主體看，地方政府自行發(fā)債仍由財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，雖然發(fā)債主體是地方政府，但代理發(fā)行人卻是財(cái)政部。而且，在地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)時(shí)期，發(fā)債主體僅限于試點(diǎn)省(市)。而地方政府自主發(fā)債中，發(fā)債主體是地方政府這一政治實(shí)體或其授權(quán)機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)。比如，美國市政債券發(fā)行人可以是州及州以下(市、縣)地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)，州和州政府機(jī)構(gòu)、市政府、地方機(jī)構(gòu)、公立大學(xué)占市政債券發(fā)行人總數(shù)的比例分別約為39%、40%、18%和2%。美國8萬多個(gè)州以下地方政府中大部分擁有發(fā)行市政債券的權(quán)力。
四是從發(fā)行利率看，地方政府自行發(fā)債采用單一的固定利率形式?！对圏c(diǎn)辦法》規(guī)定，試點(diǎn)省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券;試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國債發(fā)行利率和市場(chǎng)利率為定價(jià)基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率。而自主發(fā)債采用固定利率、可變利率和其他利率三種形式。1996~2012年間，美國固定利率市政債券發(fā)行量占比始終最大，可變利率市政債券發(fā)行量占比其次，其他利率市政債券發(fā)行量占比最小。標(biāo)售利率證券(ARS)具備傳統(tǒng)浮動(dòng)利率債券的優(yōu)點(diǎn)，可以規(guī)避因固定利率與浮動(dòng)利率錯(cuò)配所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，其利率每隔一段時(shí)間通過市場(chǎng)投標(biāo)重新設(shè)定，反映了該類債券市場(chǎng)的實(shí)際情況。ARS由于其靈活的定價(jià)機(jī)制而得到市場(chǎng)的認(rèn)可。鑒于其利率隨市場(chǎng)變動(dòng)而變動(dòng)，且流動(dòng)性較強(qiáng)，標(biāo)售利率市政債券(MARS)已成為美國市政債券市場(chǎng)的重要組成部分。
五是從發(fā)行期限看，地方政府自行發(fā)債為中期債券。2013年地方政府債券期限為3年、5年和7年。而自主發(fā)債大多為長期建設(shè)債券。比如，美國市政債券除了少量短期融資券外，絕大多數(shù)是長期債券，發(fā)行期限從1年到30年甚至更長期不等。根據(jù)美國證券業(yè)和金融市場(chǎng)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1996~2012年間，美國市政債券的平均到期期限在15~22年。
六是從發(fā)行方式看，地方政府自行發(fā)債采用單一的招標(biāo)方式。而自主發(fā)債采用競(jìng)拍(即競(jìng)標(biāo))發(fā)行、議價(jià)發(fā)行和私募發(fā)行三種方式。在美國，一般責(zé)任債券通常采用競(jìng)拍發(fā)行方式，收益?zhèn)ǔ２捎米h價(jià)發(fā)行方式。1996~2012年間，發(fā)行量最大的始終是議價(jià)發(fā)行方式，其次是競(jìng)拍發(fā)行方式，這是由于美國收益?zhèn)臧l(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)大于一般責(zé)任債券年發(fā)行規(guī)模。
七是從信用評(píng)級(jí)制度看，地方政府自行發(fā)債尚未建立該制度?！对圏c(diǎn)辦法》規(guī)定，試點(diǎn)省(市)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)建立信用評(píng)級(jí)制度。而地方政府自主發(fā)債中，一般建立完善的信用評(píng)級(jí)制度和健全的信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，制定合理的信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)Πl(fā)行人進(jìn)行獨(dú)立客觀的信用評(píng)級(jí)和科學(xué)準(zhǔn)確的償債能力判斷，以便為地方政府發(fā)債奠定扎實(shí)的融資基礎(chǔ)，充分發(fā)揮信用評(píng)級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，降低地方政府債券違約率。在美國，專業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)一般責(zé)任債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)時(shí)，主要評(píng)估發(fā)行人所處的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、總體債務(wù)結(jié)構(gòu)、經(jīng)常性預(yù)算政策的穩(wěn)健性和管理能力、地方稅收收入及構(gòu)成比例等因素，對(duì)收益?zhèn)M(jìn)行信用評(píng)級(jí)時(shí)主要評(píng)估特定公共項(xiàng)目能否產(chǎn)生用于滿足償付債券持有人要求的充足現(xiàn)金流。
由此可見，地方政府自行發(fā)債與地方政府自主發(fā)債存在著諸多區(qū)別，不能將兩者混為一談，而自主發(fā)債是未來我國地方政府發(fā)債模式的發(fā)展方向。
因此，筆者建議：提請(qǐng)全國人大重新審議修訂《預(yù)算法》修正草案或者盡快制定出臺(tái)一些特別規(guī)定，允許地方政府發(fā)行市政債券等地方政府債券，以賦予地方政府自主發(fā)債的法律權(quán)力，明確地方政府作為獨(dú)立民事主體自主發(fā)債的法律地位;應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，構(gòu)建地方政府的財(cái)政信用，強(qiáng)化地方財(cái)政預(yù)算約束，提高地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的透明度;應(yīng)引入市場(chǎng)化的專業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善信用評(píng)級(jí)制度，建立健全的信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，從而促使地方政府從自行發(fā)債逐步轉(zhuǎn)向自主發(fā)債。